聚焦依法治教：依法治教亟须加快教育立法

　　访谈嘉宾：吴恒 全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员；朱永新 全国政协常委、民进中央副主席

　　教育立法是依法治教中的重要组成部分。但是，在教育领域里不可能所有的事情都用立法来解决。要从教育特征出发思考教育立法。

　　很多基层教育工作者认为教育法律没有强制性，所以才会感到“无法可依”。因而有必要在考虑下一步新增或修订教育法律时，增加强制性作用在教育法律中的进一步体现。

　　教育立法不能仅依靠教育行政部门，而要充分发挥专家和第三方在立法过程中的作用。要注意立法工作中部门倾向的问题。

　　现行7部教育法律不足以覆盖教育的需求，教育立法任重而道远。

　　党的十八届四中全会提出，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行。那么，我国当前教育立法工作面临哪些现实问题？教育立法中的难点在哪里？如何破解这些难题？带着这些问题，中国教育报记者近日专访了全国人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员吴恒和全国政协常委、民进中央副主席朱永新。

　　教育立法仅靠“六修五立”是远远不够的

　　记者：十八届四中全会提出要建设法治体系、法治国家的总目标，对教育来讲就是要加快教育立法进程，落实依法治教。那么，在教育立法过程中到底如何把握好教育的特征，做到科学立法？

　　吴恒：教育立法是依法治教中的重要组成部分，要把握好教育立法则有必要从教育的四个特征出发进行深入思考：

　　第一，教育是现行主要社会矛盾的集中体现。党的十八大报告里再次提出，当前社会的主要矛盾是人民群众日益增长的物质文化需求与社会生产力不相适应的矛盾，按老百姓的话讲就是供需之间的矛盾。在整个过程中，我们的努力和需求总体上还是不相匹配，教育就是这个主要矛盾的集中体现。即使在农村地区，吃饱穿暖都基本达到了，人们对教育就有了更高的要求。事实上，教育问题很多时候不仅仅是教育总量的问题，而是教育的结构和水平高低的问题。由此来看，我国的教育立法工作必须立足于中国的实际来进行，就像习近平总书记所说的，不能说国外有的我们一定要有，也不能说我们有国外没有的就要取消。

　　第二，教育是个人行为与国家行为的交织体。我国宪法明确规定，“国家发展教育事业，提高全国人民的科学文化水平”。教育是法定的国家行为，也是个体行为。这首先体现在每个家庭对教育的需求不同，也跟教育的方式有关。说到教育，一个很重要的特点是必须要靠教师来实施，教师授课时有很多技巧和施教方式，这些都取决于教师个人的素养。对国家行为来讲，法律具有强制性；而对个体来讲，法律就比较宽容。比如个人违反相关规定，义务教育法说“要进行批评教育，并限期改正”，并没有说给任何处分。这就是说，在教育领域里不可能所有的事情都用立法来解决，散布在千万家庭里的个人行为，你能用一部法律把它框定吗？

　　第三，教育是涉及多个领域的多因素的集合体。教育需要投入、教师、手段、场所、环境，等等。因此，我们就要去深度分析这些因素和环节的内在关系，在其中找到起支架作用的关系来立法。这样的教育立法才更有针对性。

　　第四，教育是意识形态与物质实体充分融合的现实空间。教育属于上层建筑，但学校是实在的。这就是说，我们不能只是把校舍、设施等硬件搞上去了，就说教育做好了。

　　总体来讲，法律具有规范作用和社会作用。法律的规范作用是由指引作用、评价作用、教育作用、预测作用和强制作用五个方面构成的。在这五个作用中，很多人只关注强制作用，这也很容易理解，一讲有什么纠纷，就打官司。这种看法不完整，如果把五个作用都理解清楚，对于教育立法和依法治教的认识才能比较全面。

　　朱永新：教育立法对落实依法治教当然具有非常重要的意义，我在担任全国人大常委会委员期间，多次呼吁要加强教育立法。尽管我们已经宣布社会主义法律体系已经基本完成，但我一直认为教育立法任务远远没有完成。作为社会主义教育法律体系也远远没有完成，目前我国很多法已经远远不能适应新的时代，教育立法仅仅靠“六修五立”是远远不够的。一些国家的教育法治，需要上百部法律。按照这个标准，我们还有很长的路要走，我一直建议对整个教育立法做一个系统的规划，教育的所有问题都要纳入法律管理。

　　现行教育法律不足以覆盖教育需求

　　记者：我国先后颁布实施了《义务教育法》《教师法》《教育法》《高等教育法》等重要法律。但是，基层的教育工作者还是时常觉得无法可依，对于教育实践中出现的很多问题不知道依据何种法律来解决。您认为造成这种状况的原因何在？

　　朱永新：一方面，我国的很多教育法律已经远远不能适应新的时代要求，像《高等教育法》、《教师法》很多条款已经远远跟不上现在时代的发展了。很多问题用现在的法律是无法规范也无法解释的。

　　另一方面，很多教育问题还没有立法，比如，我们没有《学校法》，校园里很多问题的处理没有依据。我经常举例说，一个孩子有先天心脏病，在学校突然去世了。这种情况根据国外的惯例，学校是可以免责的，但在我国就不行，学校就非得赔偿，而且家长大都要到学校闹事。现在，很多学校把单双杠都撤了，就是因为校长怕学生锻炼出事，一旦出事学校就得赔偿。比如，终身教育、家庭教育、学校图书馆等目前也没有相关法律，国外的《公共图书馆法》里面是含学校图书馆的，或者是专门设置有学校图书馆的馆法。

　　再比如，我们没有《考试法》，对考题泄露、招生徇私舞弊，只能按照经济犯罪的行贿受贿来处理。不仅是国家级的考试，学校的考试都应该有法律可依。政府的文件是不能替代法律的，法律在很多具体的教育问题上都应该有精细的规定。

　　如何理解基层教育工作者觉得无法可依这种情况呢？在我看来，主要有两点：一是我们的法治意识不强，有法不用、违法不究。前年在贵州发生的四五个小孩子爬进垃圾箱窒息而死的事，后来查出这些孩子根本没有读书。如果严格执行《义务教育法》，这是可以判的，父母没有把孩子送到学校，明显要负监管责任，地方政府也有责任。如果仔细研究可以发现，现有的几部教育法，至今极少有过判例。我们有没有按照《教师法》处理过一起教育问题？有法不依，说明我们的法治意识不强。

　　二是很多法律条款模糊不清，无法执行。把法律写成了政府文件的形式，可操作性不强，执行力就打折扣了。这两个问题同时存在，十八届四中全会提出要立法先行，我觉得这是很关键的。相对来说，社会主义法治体系里，教育这一块是比较薄弱的。

　　吴恒：目前，我国已经施行的教育法律有7部，按时间顺序来讲，《教师法》是1993年通过、1994年正式施行的，《教育法》是1995年通过施行的，《职业教育法》是1996年通过施行的，《高等教育法》是1998年通过、1999施行的，《民办教育促进法》是2002年通过、2003年施行的，《学位条例》（修订）是2004年通过施行的，《义务教育法》（修订）是2006年通过施行的。

　　有人把教育分成30个维度，比如成人教育、特殊教育、函授教育、网络教育。按照这30个维度，7部法律还不到四分之一。随着社会的发展，教育维度也在发展。不妨从全国人大代表提出的文案来切入，从2008年到2019年的7年间，新增加的教育维度多达12个，比如终身教育、家庭教育、国家助学贷款，等等。从国际教育发展态势来看，也有很多新的维度，比如慕课。教育的形式不同必然会带来内容的不同。现行7部教育法律不足以覆盖教育的需求，教育立法任重而道远。

　　对基层教育工作者的法律困惑，可以从三个方面来认识：第一，对法律作用的认识不够全面。很多人只看到法律的强制作用。法律分六大部类，教育是归到行政部类的。作为行政部类，就跟政府、公益性有密切关系。如果把刑法部类和行政部类的法律拿来比较，确实刑法的强制功能尤为显著，行政部类相对来讲强制功能不那么显著。很多基层教育工作者认为教育法律没有强制性，所以才会感到“无法可依”。举个例子，《职业教育法》对县级政府就发展职业教育的责任提出了规范性要求，如第17条、第18条。然而，对这两条如果违反了，应怎么处罚，法律里没有明确规定，这就给人感觉“无法可依”。

　　第二，对法律的执行力理解不够。这里有两层意思：一是立法、执行、司法、相关保障，是一个整体，只有四个方面都做到了，才能称之为完备的法治体系；二是中国特色社会主义法律体系是宪法、法律、国务院的条例、地方法规、部门规章等构成的，并不仅仅限于法律和宪法，这一点必须要明确。

　　以民办教育为例，基层反映比较多的是举办者收取学费后卷款而逃，以及收学费的水平和办学条件的改善不相适应，教师待遇低等。我认为，这些问题的存在在很大层面上是我们对法律执行不严的结果。法律有明确规定的，比如民办教育是民办非企业，在教育部门审批，在民政部门登记，是要年检的，实行财务报告制度。这些内容在《民办教育法》、国务院相关条例以及教育部、民政部、财政部等部门出台的行业规章中都有相关规定，如果严格按照这些办法来依法年检，我相信这些违法行为基本上是没有空间的。我们现在的问题是重审批、轻管理，执法不力。有法不依或不严格执法，法律的作用就会大打折扣，法律的生命在于实施。

　　第三，应当考虑在教育的法律中逐渐增大强制性功能。教育法律虽然属于行政部类，但也要增强强制性功能。既要处罚乱作为，也必须加大对不作为的处罚。《义务教育法》修订后，对不作为的要求就增加了很多。如果有这样的要求，很多由教育资源配置引发的纠纷就能得到很好的解决。因而有必要在考虑下一步新增或修订教育法律时，增加强制性作用在行政部类法律的进一步体现。

　　教育立法面临诸多现实的教育难题

　　记者：目前，我国教育面临包括择校、大班额、教育纠纷等现实难题。同时，对于教师管理、高校招生考试等教育事务的处理，目前也没有法律依据。这些都是教育立法面临的现实难题。那么，您认为教育立法如何克服这些难题？另外，当前家庭教育、学前教育成为社会关注的热点，您认为相关的立法时机是否成熟？

　　吴恒：导致教育问题出现的原因很多，从理性角度来看，教育具有比较浓郁的个体行为的特点。我们经常听到这句话：“不能让孩子输在起跑线上。”由此造成早教、胎教越来越受家长追捧，因为家长有需求，所以幼儿教育机构就适应这种需求，不自觉地将幼儿教育小学化。

　　再说大城市的择校问题。家长都希望孩子跟随名师，名师出高徒嘛，这是不能指责的。但名师毕竟是有限的，这就又回到了教育的基本矛盾，即优质教育资源提供与人民群众需求之间的矛盾。

　　最后再说大班额的问题，这与人口的流动有关。学生可以自由流动，教师却不能。现在的解决办法是在流入地不断扩大学校规模、数量，增加教师，这就又带来一个新的问题：流出地的学校因生源锐减，是否就可以关闭了呢？在我看来，这是根本不可行的。

　　对上述教育难题，仅靠法律是无法解决的，还得通过德的引导来缓解，所以我们说要把依法治国与以德治国相结合。

　　谈到家庭教育、学前教育立法的问题，我认为学前教育很重要，有关的立法调研已经开展多次，我本人也参与调研过几次。其中，有很多问题值得思考。第一个问题：孩子是谁的？仅仅是父母和家庭的？其与国家和民族有何关联？第二个问题：对幼儿行为养成来说，哪些是必需的呢？第三个问题：如果把学前教育主要授予学龄前的教育机构、养育机构，他们和家长的需求要怎么整合呢？对于这些关系，目前还需要深入探讨。

　　关于家庭教育，我们现在必须思考这个问题：家庭教育与学校教育、社会教育如何整合？比如说，社会主义核心价值观和中华传统理念如何在家庭教育中体现？家庭教育的国家行为怎么体现？家庭教育要立法肯定是必要的，但作为法律来讲，法律的五个功能如何体现呢？这些都还需要进一步深入研究。

　　教育立法不能仅依靠教育行政部门

　　记者：2010年出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》提出了“修订教育法、职业教育法、高等教育法、学位条例、教师法、民办教育促进法，制定有关考试、学校、终身学习、学前教育、家庭教育等法律”，即“修六立五”。目前，有关法律的制定和修订工作进展如何？您认为哪些法律应优先制定？哪部法律的立法难度最大？

　　朱永新：老实讲，目前“修六立五”的进展不大，主要原因是我们目前的立法体系是闭门立法，或者说部门立法，太过于依靠教育行政部门。因此，我认为教育立法不能仅依靠教育行政部门，而要充分发挥专家和第三方在立法过程中的作用。比如，可能把《考试法》交给一个专门机构去研究，让他们把研究结果交给教育行政部门，这就是开门立法。十八届四中全会专门把这个问题提出来，立法要更加开放、多元，可以委托社会机构参与立法过程。我想，教育立法也是如此。特别是今后那么多教育问题需要立法，完全可以调动民间的力量、社会的力量。

　　说到哪部法律应当优先制定，我认为《学校法》应该排在最优先的位置，现在很多引起教育纠纷的事件，都发生在学校，学校的办学急需法律来规范；其次是《考试法》，因为考试是指挥棒，很多行为是围绕考试来进行的；再其次是《学前教育法》，全国人大已经做了有关立法前期的调研工作，我不主张叫《学前教育法》，应该叫《幼儿教育法》，这样更准确一点。从国际上来说，也不大用学前的概念。《终身教育法》也很重要，终身学习是社会的潮流和趋势，法国上世纪七八十年代就对终身教育立法了，我国已经晚了30年了。

　　教育立法难度大不大？在我看来，其实不难。因为这些法律在国际上都有先例。像日本的职业教育法，厚厚一大本。发达国家先走一步，有基本的法律文本可以借鉴，当然要结合中国的国情加以调整和修改。

　　吴恒：六部要修订的法律除了学位条例以外，都已经进到了国务院法制办，等待国务院常务会议审议。职业教育法在开了全国职业教育大会后，国务院法制办正在要求有关部委完善。行政部类的法律主要由国务院提出议案，国务院常务会议审议通过之后由国务院总理签发，提请全国人大常委会审议，审议以后表决通过，并颁布实行。按照这个程序设置，“六修”的法律除了学位条例以外都已经在国务院法制办等待国务院常务会议审议。五部新制定的法律据我了解还没进到国务院法制办，教育部正在进行前期的工作。

　　组织力量调动各方积极性开门立法

　　记者：为落实十八届四中全会提出的建设法治体系、法治国家的总目标，必须加快推进依法治教的进程。那么，如何立足实际加快教育立法的进度？

　　朱永新：现在只能将几部法律打包。如果严格按照全国人大的立法程序，不打包是不可能在2020年前全部完成的。因为从现在起到2020年只有6年。6年时间，一年通过一部法律的话，也是来不及的，修法也相当于立法，程序是一样的，一般都要3年，意见不一致的还要四审。不过，打包虽然能加快立法进度，但也有麻烦。11部法律，能保证没有问题吗？从审查程序来说也更加复杂。立法本身有立法法，要根据立法的规律、程序来走，还是有很大问题的。

　　再提几条具体的建议：第一是开放，教育部要尽快把相关法律分别委托给相关的教育研究机构和法律机构，不能全揽在手里，否则肯定影响进度。第二是促使全国人大将相关法律写进立法计划，因为你不按计划立法本身就是违法的。严格来说，我们国家立法是在党领导下进行的，教育规划纲要是党中央国务院颁布的，所以人大应该执行党的意志，人大必须把“六修五立”写进计划，提上日程。第三是教育部也要加快工作进度，把教育立法、依法治教作为今后一段时间的工作重点，组织全国的专家，系统攻关。教育部招标的重大课题要围绕这些问题展开，而不是简单地论证依法治教的重要性，要针对具体的教育问题来进行重大课题招标。

　　在推进依法治国的过程中，我们还要系统地梳理一下我们国家和发达国家立法方面的差距，要自觉清理、检讨、对照，做一个五到十年的规划。然后按照轻重缓急组织全国的力量，调动各方面的积极性，开门立法。争取用五到十年的时间，建立我国完备的社会主义教育法律体系。

　　要注意立法工作中部门倾向的问题

　　记者：《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。还有专家提出，当前推进教育立法要注意“立法工作中部门倾向”的问题，不能因部门利益影响和制约法治建设的推进。对此，您有何看法？

　　朱永新：一方面，行政部门不得违法，本身要在法律精神、法律框架下作为，凡是和法律相抵制的事情本身是无效的，也是不应该做的。另一方面，行政部门要积极推动立法，如果不出台法律，就只能依靠出台的规范性文件来保障教育改革发展，但由于这些文件的层次较低，因此在保障水平上就大打折扣。当然，有文件规定比没有规定好。

　　吴恒：“行政机关不得设定法外权力”，这个提法是依法治国这个总目标的本意所在，依法行政是依法治国的体现。《教育法》规定学校有9个方面的权利，现实中确实有很多学校权利没得到完全自主的体现，比如聘任教师，我们当然希望学校聘任合格的教师，如果行政部门干预学校招聘，必须依法有据。因此，我们要加快相关法律的完善和制定。这也说明我们的法律还不够完善、具体，有的地方空一些、虚一些，从而间接导致一些行政部门进行行政干预，这和四中全会提出的目标显然还有距离。

　　说到“立法过程中部门化倾向”的问题，我认为要一分为二地看，一方面，在行政部门草拟法律案的过程中，可能有难以跳出本部门的认识从而带来一些部门化的倾向。所以，要加强并完善立法的过程设置，以主动防范这种倾向，这个过程就如同一个筛子，要把部门利益筛掉。

　　另一方面，也不能由此就完全否定部门草拟法律案的做法。现在有人提出由第三方来起草法律草案，我不反对这种做法，但不能以此为理由摒弃部门在草拟法律案中所具有的重要作用。因为行政部门在某一个领域有大量的实践，积累了大量的经验，把这些经验梳理就形成了一个规则。由此来看，部门草拟法律草案不仅非常经济，而且非常实在。